تله تمرکززدایی | چرا مردم از پایتخت نمی‌روند؟

مسکن و شهرسازی، بهشاد بهرامی: دولت ایران در مصوبه هشتم مهرماه، ممنوعیت سه‌ساله ایجاد شهرک‌های جدید، کنترل بارگذاری جمعیتی و برنامه انتقال صنایع را برای تهران و البرز پیش‌بینی کرده است. در سوی دیگر آسیا، کره جنوبی پس از بیش از دو دهه اجرای سیاست‌های تمرکززدایی، بار دیگر تصمیم به انتقال ۴۴ نهاد دولتی از منطقه پایتخت گرفته است. تجربه این کشور یک پرسش مهم پیش روی سیاست‌گذاران ایرانی قرار می‌دهد: وقتی محل ساخت خانه و استقرار اداره‌ها تغییر می‌کند، آیا فرصت‌های اقتصادی نیز همراه آنها جابه‌جا می‌شوند؟

تهران و سئول از نظر ساختار اقتصادی و جمعیتی یکسان نیستند، اما سیاست‌گذاران هر دو با مساله ای مشترک روبه‌رو هستند: چگونه می‌توان از فشار بر زیرساخت‌های پایتخت کاست، بدون آنکه کمبود مسکن در مناطق پرتقاضا تشدید شود یا خانه‌هایی در شهرهای دیگر ساخته شوند که متقاضی کافی ندارند؟

کره جنوبی برای پاسخ به این مساله یک شهر اداری جدید ساخته، وزارتخانه‌ها و نهادهای عمومی را منتقل کرده و در شهرهای مقصد برای تامین مسکن و زیرساخت سرمایه‌گذاری کرده است. بااین‌حال، بر اساس سرشماری سال ۲۰۲۵، حدود ۵۰.۹ درصد جمعیت این کشور همچنان در منطقه پایتخت، شامل سئول، اینچئون و استان گیونگی، زندگی می‌کنند.

دور تازه انتقال وزارتخانه‌ها از سئول

وزارت کشور کره جنوبی روز ۱۳ اکتبر ۲۰۲۶، برابر با ۲۱ مهر ۱۴۰۵، از برنامه تازه‌ای برای انتقال ۴۴ وزارتخانه و نهاد دولتی به شهر سجونگ خبر داد. این تصمیم محل فعالیت ۹ هزار و ۹۲۹ کارمند دولتی را تغییر خواهد داد.

طبق برنامه اعلام‌شده، ۲۷ نهاد از سال ۲۰۲۷ به ساختمان‌های اجاره‌ای منتقل می‌شوند و ۱۷ نهاد دیگر که به ساختمان‌ها و امکانات اختصاصی نیاز دارند، تا سال ۲۰۳۱ جابه‌جا خواهند شد. وزارتخانه‌های امور خارجه، دفاع و وحدت نیز در فهرست انتقال قرار گرفته‌اند.

سجونگ حدود ۱۱۰ کیلومتر با سئول فاصله دارد. توسعه این شهر به‌عنوان مرکز اداری جدید از دهه ۲۰۰۰ در دستور کار قرار گرفت و انتقال وزارتخانه‌ها از سال ۲۰۱۲ آغاز شد. هدف آن بود که بخشی از فعالیت‌های حکومتی و جمعیت وابسته به آنها از منطقه پایتخت خارج شود.

در کنار سجونگ، دولت کره جنوبی مجموعه‌ای از «شهرهای نوآوری» را نیز توسعه داد. انتقال نهادهای عمومی به این شهرها قرار بود علاوه بر ایجاد اشتغال مستقیم، زمینه جذب شرکت‌ها، افزایش سرمایه‌گذاری و رشد جمعیت در مناطق دیگر را فراهم کند.

این سیاست در برخی شهرهای مقصد به افزایش جمعیت و فعالیت اقتصادی کمک کرد. اما نتایج بلندمدت آن، به‌ویژه در مقیاس ملی، محدودتر از چیزی بود که از یک برنامه گسترده تمرکززدایی انتظار می‌رفت.

خانه‌ها کجا ساخته شدند، مردم کجا رفتند؟

یکی از مهم‌ترین بخش‌های تجربه کره جنوبی به بازار مسکن مربوط است؛ همان موضوعی که برای اجرای مصوبه تهران و البرز نیز اهمیت دارد. اگر قرار باشد توسعه پایتخت محدود شود، باید روشن باشد تقاضای مسکن به کجا منتقل می‌شود و شهرهای مقصد چه امکاناتی برای جذب خانوارها دارند.

کره جنوبی در حالی با فشار تقاضا و قیمت خانه در منطقه پایتخت روبه‌روست که در برخی مناطق دیگر، واحدهای مسکونی بدون متقاضی باقی مانده‌اند.

سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در گزارش اقتصادی سال ۲۰۲۶ کره جنوبی نشان می‌دهد که در سال ۲۰۲۴، تعداد واحدهای مسکونی در سطح کشور معادل ۱۰۲.۵ واحد به ازای هر ۱۰۰ خانوار بوده است. اما همین نسبت در شهر سئول به کمتر از ۹۴ واحد می‌رسد.

به عبارت دیگر، تصویری که آمار ملی از تعداد خانه‌ها ارائه می‌کند، با وضعیت پایتخت یکسان نیست. در مناطقی خانه وجود دارد که تقاضای کافی برای سکونت در آنها شکل نگرفته، اما در سئول خانوارها همچنان برای دسترسی به مسکن مناسب با محدودیت عرضه و قیمت‌های بالا مواجه‌اند.

این تفاوت در مسکن عمومی نیز دیده می‌شود. طبق گزارش OECD، نرخ خالی‌ماندن واحدهای طرح اجاره عمومی «مسکن شاد» که عمدتا برای جوانان و زوج‌های تازه‌ازدواج‌کرده طراحی شده، در مناطق خارج از پایتخت ۹.۳ درصد و در منطقه پایتخت ۶.۶ درصد بوده است.

بخشی از این واحدها در شهرهای جدید یا مجموعه‌های صنعتی ساخته شده‌اند که هنوز جمعیت و فعالیت اقتصادی مورد انتظار را جذب نکرده‌اند. در برخی از آنها، دسترسی به شغل، خدمات درمانی، حمل‌ونقل و امکانات روزمره زندگی نیز محدود است.

مساله فقط ارزان یا گران بودن خانه نیست. خانواری که در یک شهر جدید صاحب مسکن می‌شود، باید بتواند در همان شهر یا فاصله‌ای قابل‌قبول شغل پیدا کند، فرزندش را به مدرسه بفرستد و به خدمات ضروری دسترسی داشته باشد. اگر این امکانات فراهم نباشد، حتی مسکن ارزان نیز ممکن است برای جابه‌جایی خانوار کافی نباشد.

OECD از همین رو توصیه می‌کند که برنامه‌های تامین مسکن عمومی بیش از گذشته بر موقعیت مکانی واحدها، دسترسی به فرصت‌های شغلی و کیفیت خدمات شهری متمرکز شوند.

پایتختی که هنوز خانه کم دارد

در مقابل خانه‌های کم‌متقاضی برخی مناطق، بازار مسکن سئول با مشکل استطاعت خرید روبه‌روست.

بر اساس محاسبات OECD، در سال ۲۰۱۲ حدود ۳۲ درصد خانه‌های سئول برای یک خانوار با درآمد میانه و با استفاده از منابع مالی خود و وام متعارف قابل خرید بود. این سهم در سال ۲۰۲۵ به حدود ۷ درصد کاهش یافته است. در این محاسبه، قابل‌خرید بودن به معنای آن است که اقساط وام از ۲۵ درصد درآمد خانوار بیشتر نشود.

فشار تقاضا در منطقه پایتخت باعث شده دولت همچنان به دنبال افزایش ساخت‌وساز باشد. برای سال ۲۰۲۶، آغاز عملیات ساختمانی ۲۶۸ هزار واحد مسکونی در این منطقه هدف‌گذاری شده بود، اما برآوردهای منتشرشده در اکتبر نشان می‌دهد تحقق این برنامه احتمالا به ۲۱۸ تا ۲۳۵ هزار واحد محدود خواهد شد.

بنابراین کره جنوبی با دو نیاز متفاوت روبه‌روست: در مناطق پرتقاضا باید مسکن مناسب و قابل‌خرید بیشتری فراهم کند و در شهرهایی که جمعیت کاهش یافته یا رشد مورد انتظار رخ نداده، به جای توسعه بی‌وقفه محدوده شهری، از ظرفیت‌های موجود بهتر استفاده کند.

این همان تناقضی است که سیاست‌گذاری یکسان برای همه شهرها را دشوار می‌کند. افزایش ساخت‌وساز در هر نقطه‌ای از کشور الزاما به کاهش فشار بازار مسکن سئول منجر نمی‌شود.

جنگ بر سر زمین؛ خانه‌های بیشتر یا پارک بزرگ‌تر؟

فشار تقاضای مسکن در سئول اکنون به اختلافی بر سر اراضی پارک یونگسان در مرکز شهر کشیده شده است. دولت مرکزی می‌خواهد بخشی از زمین‌هایی را که پیش‌تر در اختیار نیروهای نظامی آمریکا بوده و ساختمان و تأسیسات داشته‌اند، به ساخت مسکن اختصاص دهد. اما شهرداری سئول معتقد است این اراضی طبق قانون سال ۲۰۰۷ باید به پارک عمومی تبدیل شوند.

شهرداری علاوه بر ملاحظات قانونی و حفظ فضای سبز، به آلودگی خاک ناشی از فعالیت‌های نظامی گذشته نیز اشاره می‌کند. در مقابل، موافقان ساخت مسکن استدلال می‌کنند که می‌توان از بخش‌های پیش‌تر ساخته‌شده استفاده کرد، بدون آنکه فضای سبز موجود به‌طور گسترده تخریب شود.

در ۱۵ اکتبر ۲۰۲۶، دو نماینده مجلس طرح‌هایی برای اصلاح قانون یونگسان ارائه کردند. تازه‌ترین گزارش‌ها در ۲۶ اکتبر نیز از ازسرگیری مذاکرات دولت مرکزی و شهرداری حکایت دارد. مدیریت شهری سئول به‌جای ساخت‌وساز در محدوده اصلی پارک، استفاده از اراضی دیگر و افزایش تراکم در بافت‌های قابل‌نوسازی را پیشنهاد کرده است.

این اختلاف برای تهران نیز قابل‌توجه است. محدودکردن توسعه شهری می‌تواند با هدف حفاظت از منابع طبیعی و زیرساخت‌ها انجام شود، اما اگر تقاضای مسکن در همان محدوده باقی بماند، فشار برای استفاده از زمین‌های محدود، افزایش تراکم یا تغییر کاربری از بین نخواهد رفت. تجربه یونگسان نشان می‌دهد این تعارض حتی در شهری که دهه‌ها سیاست تمرکززدایی را دنبال کرده، همچنان موضوع تصمیم‌گیری است.

چرا جابه‌جایی اداره‌ها به جابه‌جایی اقتصاد منجر نشد؟

پاسخ بخشی از این پرسش را باید در ساختار اقتصادی کره جنوبی جست‌وجو کرد.

پژوهش مؤسسه توسعه کره (KDI) در سال ۲۰۲۶ نشان می‌دهد که تمرکز فعالیت‌های اقتصادی با بهره‌وری بالا در منطقه پایتخت، همچنان یکی از عوامل جذب جمعیت است. شرکت‌های دانش‌بنیان، مشاغل تخصصی و خدمات پیشرفته از مزایای حضور در یک بازار کار بزرگ و ارتباط نزدیک با سایر بنگاه‌ها بهره می‌برند.

در چنین شرایطی، انتقال یک وزارتخانه می‌تواند برای شهر مقصد شغل و تقاضای خدمات ایجاد کند، اما لزوماً به انتقال شرکت‌های خصوصی و فرصت‌های شغلی مرتبط با آنها منجر نمی‌شود.

پژوهش مؤسسه اقتصاد صنعتی و تجارت کره (KIET) نیز نشان می‌دهد شهرهای نوآوری در سال‌های نخست توانستند جمعیت جذب کنند، اما جریان مهاجرت از منطقه پایتخت به این شهرها پس از سال ۲۰۱۷ به‌شدت کاهش یافت و از سال ۲۰۲۳ مجموع این شهرها با خالص خروج جمعیت روبه‌رو شدند.

این نتایج به معنای بی‌فایده بودن انتقال نهادهای دولتی نیست. شهرهای مقصد از سرمایه‌گذاری و اشتغال جدید بهره برده‌اند، اما تداوم رشد آنها به فعالیت‌هایی وابسته است که فراتر از حضور کارمندان دولت، برای خانوارها و بنگاه‌ها انگیزه اقتصادی ایجاد کند.

به همین دلیل، OECD نیز در گزارش تازه خود بر تقویت مراکز اقتصادی منطقه‌ای، بهبود خدمات عمومی و هماهنگ‌کردن سیاست مسکن با بازار کار تاکید کرده است.

در مجموع اگرچه شرایط اقتصادی، جمعیتی و نهادی ایران و کره جنوبی یکسان نیست و نمی‌توان نتایج سیاست‌های یک کشور را مستقیما به دیگری تعمیم داد. بااین‌حال، تجربه کره جنوبی یک معیار مشخص برای بررسی مصوبه تهران و البرز پیش می‌گذارد: آیا سیاست تمرکززدایی فقط توسعه کالبدی پایتخت را محدود می‌کند یا هم‌زمان به ایجاد فرصت‌های شغلی، خدمات عمومی و زیرساخت‌های زندگی در مناطق دیگر نیز می‌پردازد؟