بخش سوم/ کدام کشورها وابستگی بودجه به نفت و گاز را کاهش دادند؟
نقش نفت و گاز در تامین بودجه کشورهای آسیایی و آمریکایی، از وابستگی گسترده تا اتکای محدود به درآمدهای انرژی متفاوت است. بررسی تجربه این کشورها نشان می‌دهد که میزان تولید نفت به‌تنهایی تعیین‌کننده وابستگی مالی دولت‌ها نیست و نحوه مدیریت درآمدها و توسعه منابع غیرنفتی نیز اهمیت دارد که می‌تواند برای اقتصاد ایران قابل توجه باشد.
به گزارش «نفت ما»، در بخش دوم این گزارش، سهم درآمدهای نفت و گاز در بودجه کشورهای نروژ، روسیه، آذربایجان، قزاقستان و تعدادی از تولیدکنندگان نفت آفریقا از جمله لیبی، نیجریه، آنگولا و الجزایر بررسی شد. نتایج این بررسی نشان داد که کشورهای نفت‌خیز، با وجود برخورداری از منابع انرژی، از الگوهای متفاوتی برای تامین هزینه‌های دولت استفاده می‌کنند؛ برخی درآمدهای نفتی را مستقیماً وارد بودجه می‌کنند و برخی دیگر با استفاده از صندوق‌های ثروت ملی، بخشی از این منابع را مدیریت می‌کنند. در سومین و آخرین بخش این گزارش، سهم نفت و گاز در بودجه کشورهای آسیایی و قاره آمریکا را بررسی می‌کنیم و در ادامه به این موضوع می‌پردازیم که تجربه کشورهای مختلف چه درس‌هایی برای کاهش وابستگی بودجه ایران به درآمدهای نفتی دارد.
آسیا در آسیا، برونئی یکی از نمونه‌های روشن وابستگی بودجه به منابع نفت و گاز است. اقتصاد این کشور با جمعیتی محدود، سال‌ها بر تولید و صادرات نفت خام و گاز طبیعی استوار بوده و بخش بزرگی از درآمد دولت از این فعالیت‌ها به دست آمده است.
بر اساس گزارش سپتامبر ۲۰۲۶ صندوق بین‌المللی پول، درآمد نفت و گاز برونئی برای سال مالی ۲۰۲۶ معادل ۱۱.۹ درصد تولید ناخالص داخلی و مجموع درآمد دولت معادل ۱۵.۸ درصد تولید ناخالص داخلی برآورد شده است. این نسبت نشان‌دهنده سهم حدود ۷۵.۳ درصدی نفت و گاز از درآمد دولت است.
صندوق بین‌المللی پول همچنین درباره تداوم کسری بودجه و آسیب‌پذیری برونئی در برابر نوسان قیمت انرژی هشدار داده است. برخورداری از ذخایر مالی به این کشور کمک کرده تا بخشی از فشارهای بودجه‌ای را مدیریت کند، اما گسترش فعالیت‌های غیرنفتی همچنان برای تامین منابع پایدار ضرورت دارد.
مالزی مسیر متفاوتی را طی کرده است. این کشور با وجود برخورداری از منابع نفت و گاز و شرکت دولتی پتروناس، دارای اقتصاد صنعتی و صادراتی متنوع‌تری است. درآمد دولت مالزی از بخش نفت و گاز عمدتاً از طریق مالیات، حق امتیاز و سود سهام پتروناس دریافت می‌شود.
در برآورد اولیه بودجه ۲۰۲۶ مالزی، درآمدهای مرتبط با نفت حدود ۴۳ میلیارد رینگیت و مجموع درآمدهای دولت حدود ۳۴۳ میلیارد رینگیت پیش‌بینی شده است. بنابراین سهم منابع نفت‌پایه حدود ۱۲.۵ درصد درآمد دولت است.
مالزی همچنان از درآمد صنعت انرژی استفاده می‌کند، اما اتکای بیشتر به مالیات بر درآمد، مالیات مصرف، تجارت، صنعت و خدمات موجب شده بودجه آن نسبت به بسیاری از کشورهای صادرکننده نفت تنوع بیشتری داشته باشد.
اندونزی نیز در سال‌های گذشته به‌تدریج از جایگاه یک صادرکننده مهم نفت به اقتصادی با نیاز بالای مصرف داخلی انرژی تغییر کرده است. درآمد نفت و گاز همچنان در بودجه این کشور ثبت می‌شود، اما نقش آن در تامین منابع دولت نسبت به دوره‌های گذشته محدودتر شده است.
در چنین اقتصادی، نفت و گاز ممکن است از سمت هزینه نیز بر بودجه فشار وارد کنند. افزایش قیمت جهانی نفت برای کشوری که بخشی از نیاز انرژی خود را وارد می‌کند یا قیمت داخلی سوخت را کنترل می‌کند، می‌تواند هزینه یارانه‌ها را افزایش دهد. بنابراین رابطه نفت با بودجه همیشه از مسیر افزایش درآمد نیست و در برخی کشورها افزایش قیمت انرژی موجب رشد هزینه‌های دولت می‌شود.
آمریکا و کانادا آمریکا یکی از بزرگ‌ترین تولیدکنندگان نفت و گاز جهان است، اما ساختار مالی دولت فدرال آن با کشورهای متکی به صادرات نفت تفاوت دارد. بخش عمده درآمد دولت از مالیات بر درآمد اشخاص، مالیات شرکت‌ها، مالیات‌های مربوط به حقوق و سایر منابع وصول می‌شود.
درآمد حاصل از نفت و گاز در آمریکا نیز به حساب‌های عمومی وارد می‌شود. دولت از استخراج منابع در زمین‌ها و آب‌های تحت مالکیت فدرال، حق امتیاز، اجاره و سایر وجوه دریافت می‌کند. این درآمدها بر اساس قوانین مربوط میان خزانه فدرال، ایالت‌ها و صندوق‌ها و برنامه‌های تعیین‌شده توزیع می‌شوند.
بر اساس داده‌های گردآوری‌شده در گزارش خدمات پژوهشی کنگره آمریکا، درآمد حاصل از اجاره و استخراج نفت و گاز در زمین‌های فدرال خشکی طی سال مالی ۲۰۲۵ حدود ۷.۵ میلیارد دلار بوده است. این رقم تنها مربوط به منابع خشکی فدرال است و درآمدهای فراساحلی را شامل نمی‌شود.
در مقایسه با مجموع درآمد چندتریلیون‌دلاری دولت فدرال، این مبالغ سهم بسیار محدودی دارند. از این رو، بودجه دولت آمریکا به فروش مستقیم نفت متکی نیست، هرچند صنعت نفت و گاز از طریق اشتغال، سرمایه‌گذاری، مالیات شرکت‌ها و فعالیت‌های اقتصادی مرتبط، آثار غیرمستقیم گسترده‌ای بر درآمد دولت دارد.
در کانادا نیز باید میان دولت فدرال و دولت‌های استانی تفاوت گذاشت. منابع نفت و گاز در برخی استان‌ها، به‌ویژه آلبرتا، اهمیت مالی بسیار بیشتری نسبت به بودجه فدرال دارند.
در بودجه اولیه سال مالی ۲۰۲۶ تا ۲۰۲۷ آلبرتا، درآمد حاصل از منابع طبیعی تجدیدناپذیر حدود ۱۳.۲ میلیارد دلار کانادا پیش‌بینی شده بود. این رقم نزدیک به ۱۷.۷ درصد کل درآمدهای استان را تشکیل می‌داد. اما در بازنگری بعدی، با افزایش فرض قیمت نفت، درآمد این بخش به حدود ۲۳ میلیارد دلار رسید و سهم آن به نزدیک ۲۷ درصد افزایش یافت.
این تغییر در فاصله یک بودجه اولیه و بازنگری مالی نشان می‌دهد نوسان قیمت نفت چگونه می‌تواند حتی در یک اقتصاد پیشرفته، درآمد دولت منطقه‌ای را به‌طور قابل توجهی تغییر دهد.
با این وجود نمی‌توان سهم نفت در بودجه استان آلبرتا را به کل بودجه دولت کانادا تعمیم داد. ساختار فدرال و تنوع منابع درآمدی کشور موجب شده اهمیت نفت در استان‌های مختلف تفاوت زیادی داشته باشد.
مکزیک و گویان مکزیک سابقه طولانی در استفاده از درآمد نفت برای تامین هزینه‌های دولت دارد. شرکت دولتی پمکس سال‌ها یکی از منابع مهم درآمد عمومی این کشور بوده است. با این حال، کاهش ظرفیت تولید در برخی میدان‌ها، نیاز بالای سرمایه‌گذاری و بدهی‌های این شرکت، رابطه نفت با بودجه مکزیک را پیچیده‌تر کرده است.
بر اساس اسناد رسمی قانون درآمدهای فدرال سال ۲۰۲۶، درآمدهای نفتی مکزیک حدود ۱.۲ تریلیون پزو پیش‌بینی شده است. این منابع همچنان در بودجه کشور حضور دارند، اما افزایش درآمدهای مالیاتی و گسترش دیگر فعالیت‌های اقتصادی باعث شده سهم نفت نسبت به دهه‌های گذشته کاهش یابد.
در بررسی بودجه مکزیک باید به تفاوت درآمد شرکت پمکس، درآمدی که دولت از بخش نفت دریافت می‌کند و منابع حاصل از تامین مالی توجه کرد. تمام فروش شرکت نفت دولتی لزوماً به معنای درآمد خالص قابل استفاده دولت نیست، زیرا هزینه تولید، سرمایه‌گذاری، بازپرداخت بدهی و سایر تعهدات نیز باید در نظر گرفته شود.
در مقابل، گویان نمونه کشوری است که با توسعه سریع تولید نفت در سال‌های اخیر، درآمدهای نفتی آن با شتاب وارد ساختار مالی دولت شده است.
گویان برای مدیریت این منابع، صندوق منابع طبیعی ایجاد کرده است. درآمد حاصل از فعالیت‌های نفتی به این صندوق واریز می‌شود و انتقال آن به بودجه بر اساس مقررات و مجوزهای قانونی انجام می‌گیرد.
برای سال ۲۰۲۶، برداشت معادل ۴۹۵ میلیارد دلار گویان، حدود ۲.۳۷ میلیارد دلار آمریکا، از صندوق منابع طبیعی برای انتقال به بودجه مجاز شده است.
توسعه تولید نفت به گویان امکان داده منابع بیشتری برای زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و سرمایه‌گذاری در اختیار داشته باشد. اما همین رشد سریع، مسئله مدیریت هزینه‌ها و جلوگیری از وابستگی بلندمدت به درآمد نفت را نیز مطرح کرده است.
وابستگی واقعی بودجه به نفت چگونه مشخص می‌شود؟ ارقام کشورهای مختلف نشان می‌دهد اندازه سهم نفت از درآمد دولت اطلاعات مهمی درباره ساختار بودجه ارائه می‌کند، اما به‌تنهایی برای قضاوت درباره پایداری مالی کافی نیست.
اگر کشوری ۷۰ درصد درآمد خود را از نفت به دست آورد، اما بخش قابل توجهی از این منابع را پس‌انداز کند و هزینه‌های جاری آن با درآمدهای غیرنفتی تامین شود، وضعیت مالی متفاوتی با کشوری خواهد داشت که ۳۰ درصد درآمد آن نفتی است، اما تمام درآمد نفت و بخش دیگری از منابع استقراضی را صرف پرداخت هزینه‌های جاری می‌کند.
به همین دلیل، برای سنجش وابستگی بودجه باید علاوه بر سهم نفت از درآمد دولت، میزان پوشش هزینه‌ها با درآمدهای غیرنفتی نیز بررسی شود. هرچه این توان بیشتر باشد، دولت در زمان کاهش درآمد نفت امکان بیشتری برای ادامه فعالیت‌های عمومی بدون افزایش شدید بدهی یا کاهش ناگهانی هزینه‌ها خواهد داشت.
شاخص دیگری که در بررسی اقتصاد کشورهای نفتی اهمیت دارد، تراز اولیه غیرنفتی است. این شاخص نشان می‌دهد با کنار گذاشتن درآمدهای نفتی و هزینه بهره بدهی، فاصله میان منابع و مصارف دولت چقدر است. صندوق بین‌المللی پول از این شاخص برای ارزیابی وضعیت مالی بسیاری از صادرکنندگان نفت استفاده می‌کند.
البته برای محاسبه دقیق این شاخص باید تعریف درآمد نفتی، پوشش حساب‌های دولت و نحوه ثبت هزینه‌ها در‌همه کشورها مشخص باشد. مقایسه تراز غیرنفتی بودجه مرکزی یک کشور با تراز غیرنفتی دولت عمومی کشور دیگر، بدون اصلاح تفاوت‌های آماری، نتیجه درستی به دست نمی‌دهد.
موضوع مهم دیگر، قیمت نفت مورد نیاز برای تراز بودجه است. این قیمت نشان می‌دهد با فرض سطح معینی از تولید، صادرات و هزینه‌های دولت، قیمت نفت باید در چه محدوده‌ای باشد تا درآمدها هزینه‌ها را پوشش دهند.
اما نباید قیمت نفت لازم برای تراز بودجه با هزینه تولید نفت اشتباه گرفته شود. ممکن است استخراج هر بشکه نفت در یک کشور هزینه نسبتاً پایینی داشته باشد، اما دولت برای تامین حقوق، یارانه‌ها و سایر تعهدات خود به قیمت فروش بسیار بالاتری نیاز داشته باشد.
همچنین پایین بودن قیمت نفت لازم برای تراز بودجه الزاماً به معنای استقلال از نفت نیست. میزان ذخایر مالی، بدهی عمومی، توان استقراض، جمعیت، هزینه‌های جاری و سهم درآمدهای مالیاتی در تعیین ظرفیت دولت برای مقابله با کاهش درآمد نفت تاثیر دارند.
مسئله دیگر نحوه استفاده از صندوق‌های نفتی است. صندوق ثروت ملی زمانی می‌تواند به کاهش آسیب‌پذیری مالی کمک کند که برداشت از آن تابع قواعد مشخص و قابل نظارت باشد. اگر دولت بتواند برای پوشش کسری‌های مکرر به‌طور نامحدود از منابع صندوق استفاده کند، وجود صندوق ممکن است تنها شکل ثبت و انتقال درآمد نفت را تغییر دهد.
به همین دلیل، تجربه کشورهایی مانند نروژ و آذربایجان را نباید صرفاً از نظر داشتن صندوق نفت مقایسه کرد. میزان دارایی‌های صندوق، بازده سرمایه‌گذاری، حجم انتقال سالانه به بودجه و تعهدات هزینه‌ای دولت تعیین می‌کند که این سازوکار تا چه اندازه می‌تواند نوسانات درآمد نفت را مهار کند.
از سوی دیگر، رشد درآمدهای مالیاتی نیز باید از نظر منشا اقتصادی بررسی شود. درآمد مالیاتی حاصل از گسترش تولید صنعتی، خدمات صادراتی و فعالیت بخش خصوصی مستقل، با درآمد مالیاتی بنگاه‌هایی که عمده فعالیت آنها به مخارج نفتی دولت وابسته است، آثار یکسانی بر کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد ندارد.
در کشورهایی که دولت بزرگ‌ترین سرمایه‌گذار و کارفرمای اقتصاد است، کاهش درآمد نفت می‌تواند هم‌زمان هزینه‌های دولت، تقاضای داخلی، سود شرکت‌ها و درآمدهای مالیاتی را کاهش دهد. در چنین وضعیتی حتی بخشی از درآمدهایی که در بودجه غیرنفتی طبقه‌بندی شده‌اند، ممکن است با کاهش درآمد نفت آسیب ببینند.
ایران چه می‌تواند بیاموزد؟ مقایسه ساختار بودجه ایران با کشورهای نفتی نشان می‌دهد مسئله اصلی تنها سهم درآمد نفت از یک ردیف بودجه‌ای نیست. باید مشخص شود دولت چه میزان از مخارج خود را از درآمدهای پایدار غیرنفتی تامین می‌کند و چه مقدار از منابع سالانه به فروش نفت، استفاده از دارایی‌های نفتی یا برداشت از صندوق توسعه ملی وابسته است.
نفت و گاز برای ایران همچنان منابع مهم درآمد ارزی و سرمایه‌گذاری هستند و استفاده از آنها در توسعه کشور امری طبیعی است. اما میان استفاده از درآمد نفت برای توسعه زیرساخت‌های تولیدی و اتکای مستمر به آن برای پوشش هزینه‌های جاری دولت تفاوت وجود دارد.
تجربه کشورهای بررسی‌شده نشان می‌دهد برخورداری از منابع نفتی، کشورها را الزاماً به یک مسیر مالی مشترک نمی‌رساند. بعضی دولت‌ها بخش عمده درآمد نفت را در‌همان سال هزینه می‌کنند، برخی بخشی از آن را برای سال‌های آینده نگه می‌دارند و برخی نیز با توسعه پایه‌های مالیاتی، سهم نفت را در درآمدهای عمومی کاهش داده‌اند.
در نهایت، معیار اصلی موفقیت در کاهش وابستگی بودجه این نیست که درآمد نفت از جداول رسمی حذف شود یا سهم ظاهری آن کاهش پیدا کند. معیار مهم‌تر آن است که اگر درآمد نفت و گاز برای مدتی کاهش یافت، دولت تا چه اندازه بتواند هزینه‌های ضروری خود را بدون برداشت‌های اضطراری، افزایش شدید بدهی یا کاهش ناگهانی خدمات عمومی تامین کند.
منبع: نفت ما