حلقه مفقوده در دستور کار اروپا

به گزارش تجارت نیوز، مدرن دیپلماسی با انتشار یادداشتی نوشت: روز دوشنبه، ایرلند به عنوان رئیس دوره ای اتحادیه اروپا گزینه‌های پیشنهادی برای نشست وزیران انرژی این اتحادیه در ۲۹ اکتبر در لوکزامبورگ را ارسال کرد. این سند به این پرسش می‌پردازد که اروپا در صورت تداوم بسته‌ماندن تنگه هرمز چگونه باید خود را آماده کند و آیا اتحادیه به کاهش هماهنگ تقاضای گاز در سراسر اروپا نیاز دارد یا خیر.

با این حال، در این سند هیچ اشاره‌ای به ممنوعیت واردات گاز طبیعی مایع (LNG) روسیه نشده؛ ممنوعیتی که از اول ژانویه به‌طور کامل اجرایی می‌شود؛ یعنی تنها ۹ هفته پس از نشست وزیران و در میانه فصل گرمایش، آن هم در شرایطی که ذخایر گاز اروپا از هر مقطع ماه اکتبر، از زمان آغاز ثبت آمار در سال ۲۰۱۱، پایین‌تر است.

رهبران اتحادیه اروپا نیز در این‌باره سکوت کرده‌اند. در جمع‌بندی نشست هفته گذشته شورای اروپا، به قیمت انرژی، بازار کربن و ظرفیت پالایشگاهی پرداخته شده است. این سند همچنین خواستار اتخاذ تدابیر بیشتر برای کاهش درآمدهای انرژی روسیه است، اما هیچ اشاره‌ای به تعویق ممنوعیت واردات گاز روسیه نمی‌کند. این سکوت را نباید نشانه بی‌اعتنایی به بحران دانست؛ بلکه پاسخی به پرسشی است که بازار پیوسته مطرح می‌کند: ممنوعیت واردات گاز روسیه در زمستان پابرجا خواهد ماند و بروکسل تقریبا تمام قواعد دیگر را تعدیل خواهد کرد تا از اجرای آن اطمینان حاصل کند.

بازاری که با کمبود همه‌چیز روبه‌روست

فشار بر بازار واقعی است. از زمان حملات آمریکا و اسرائیل به ایران در ۲۸ فوریه، تردد محموله‌های گاز طبیعی مایع از تنگه هرمز به‌شدت کاهش یافته است. در ماه سپتامبر، حدود ۱۷ نفتکش حامل LNG از خلیج فارس خارج شدند؛ در حالی که میانگین پیش از جنگ ۸۶ نفتکش در ماه بود. قطر در سپتامبر ۱.۶ میلیون تن LNG صادر کرد؛ رقمی کمتر از یک‌چهارم میانگین صادرات پیش از جنگ. شرکت کپلر پیش‌بینی می‌کند این میزان در اکتبر به حدود ۶۰۰ هزار تن کاهش یابد. تعمیرات تاسیسات راس لفان ممکن است سال‌ها طول بکشد و شرکت قطرانرژی نیز اعلام وضعیت فورس‌ماژور ــ اعلامیه حقوقی مبنی بر ناتوانی در انجام تعهدات تحویل ــ را تا اوایل دسامبر تمدید کرده است.

سوم اکتبر، مخازن ذخیره گاز اتحادیه اروپا حدود ۷۲ درصد ظرفیت داشتند. کمیسیون اروپا نیز هدف تعیین‌شده برای پرشدن ۹۰ درصدی مخازن تا اول دسامبر را به ۸۰ درصد کاهش داده است. روز دوشنبه، قیمت گاز در بازار تی‌تی‌اف هلند، شاخص مرجع قیمت گاز اروپا، در حدود ۸۸ یورو به‌ازای هر مگاوات‌ساعت معامله شد. از ماه مارس، شاخص جی‌کی‌ام آسیا بالاتر از شاخص اروپایی معامله شده است؛ وضعیتی که محموله‌های شناور و قابل‌تغییر مسیر را به سمت بازارهای آسیایی سوق می‌دهد.

در این میان ممنوعیت واردات گاز روسیه، گاز طبیعی مایع تولیدشده در تاسیسات یامال در قطب شمال روسیه را از بازار اروپا خارج خواهد کرد. اروپا باید سالانه حدود ۱۵ میلیون تن LNG، معادل تقریبا ۲۰ میلیارد مترمکعب گاز، را جایگزین کند. بخش عمده این محموله‌ها در قالب قراردادهای بلندمدت به بلژیک، فرانسه، اسپانیا و هلند تحویل داده می‌شود. اروپا از ژانویه تا سپتامبر، رکورد واردات ۱۲.۱۸ میلیون تن LNG را ثبت کرده است.

دو قفل، اما هیچ‌کس صاحب هر دو کلید نیست

دیدگاه غالب این است که واقعیت‌های فیزیکی بازار سرانجام بر ملاحظات سیاسی غلبه خواهند کرد. بر اساس این برداشت، سرمای ژانویه، خالی‌شدن مخازن ذخیره و رقابت شدید با آسیا برای خرید گاز، بروکسل را وادار خواهد کرد بی‌سروصدا ممنوعیت واردات LNG روسیه را به تعویق بیندازد. مسکو نیز این دیدگاه را تقویت می‌کند. الکساندر نواک، معاون نخست‌وزیر روسیه، روز یکشنبه گفت اروپایی‌ها «به پای خود شلیک می‌کنند». اما این اجماع، چگونگی شکل‌گیری ممنوعیت را نادیده می‌گیرد.

این ممنوعیت در دو سند حقوقی مجزا گنجانده شده است. نخستین سند، مقررات «ری‌پاور‌ای‌یو» (REPowerEU) است. این مقررات در ژانویه و با رای اکثریت واجد شرایط تصویب شد؛ مجارستان و اسلواکی با آن مخالفت کردند. بر اساس این مقررات، قراردادهای بلندمدت واردات LNG روسیه از اول ژانویه پایان می‌یابد.

سند دوم، ماده ۳ از مقررات تحریمی اتحادیه اروپا علیه روسیه است که در بسته نوزدهم تحریم‌ها گنجانده شد و همان مهلت زمانی را برای ممنوعیت تعیین می‌کند.

برای به‌تعویق‌انداختن اجرای مقررات نخست، کمیسیون اروپا باید پیشنهاد اصلاح آن را ارائه کند و هم رای اکثریت واجد شرایط دولت‌های عضو و هم موافقت پارلمان اروپا را به دست آورد. چنین فرایندی در فاصله تنها ۹ هفته‌ای امکان‌پذیر نیست؛ به‌ویژه آنکه کمیسیون حاضر نیست این قانون را دوباره به جریان بررسی بگذارد.

تغییر مقررات دوم به اتفاق آرای کشورهای عضو نیاز دارد؛ بنابراین، هر یک از پایتخت‌های کشورهای حوزه بالتیک و شمال اروپا می‌تواند آن را وتو کند. رهبران اتحادیه اروپا در ماه ژوئن، تحریم‌های اقتصادی علیه روسیه را به‌جای شش ماه، برای ۱۲ ماه دیگر و تا ژوئیه ۲۰۲۷ تمدید کردند. در نتیجه، در ژانویه تمدید تحریم‌ها در دستور کار نیست تا براتیسلاوا بتواند از آن به‌عنوان اهرم فشار استفاده کند.

درباره سازوکار اضطراری

البته در این مقررات یک سازوکار اضطراری نیز پیش‌بینی شده است. کمیسیون اروپا می‌تواند در صورت بروز تحولات ناگهانی که عرضه انرژی را به‌طور جدی تهدید کند، ممنوعیت را حداکثر برای چهار هفته تعلیق کند. با این حال، دولت‌های عضو و پارلمان اروپا در جریان مذاکرات، شرایط استفاده از این سازوکار را سخت‌گیرانه‌تر کردند. اکنون برای فعال‌شدن آن، یکی از کشورهای عضو باید رسما وضعیت اضطراری اعلام کند و دامنه این معافیت نیز تنها قراردادهای کوتاه‌مدت را در بر می‌گیرد.

رژیم تحریمی اتحادیه اروپا از ماه آوریل واردات کوتاه‌مدت LNG روسیه را ممنوع کرده و راهنمای کمیسیون اروپا نیز هیچ معافیتی را بر مبنای امنیت عرضه انرژی پیش‌بینی نمی‌کند. برداشت ما این است که حتی در صورت فعال‌شدن این سازوکار اضطراری، تعداد محموله‌های یامال که بتوانند وارد بازار اروپا شوند بسیار محدود خواهد بود؛ اگر اساسا محموله‌ای امکان ورود پیدا کند. برای بازگشایی مسیر واردات، احتمالا هر ۲۷ دولت عضو باید در مقررات تحریمی نیز تجدیدنظر کنند.

این سازوکار اضطراری به دولت‌ها پوشش سیاسی می‌دهد، اما مسیر عرضه را باز نمی‌کند. همان‌طور که مدرن دیپلماسی ماه گذشته استدلال کرد، تعلیق کوتاه‌مدت ممنوعیت در جریان موج سرمای شدید قابل دفاع است؛ اما تکرار چنین تعلیق‌هایی عملا به معنای لغو ممنوعیت از مسیری غیرمستقیم خواهد بود.

اجماع رایج درباره عاملان اصلی درخواست برای تعویق ممنوعیت نیز دچار خطاست. دولت‌هایی که بلندتر از دیگران خواستار انعطاف شده‌اند، خریداران اصلی LNG روسیه نیستند. اسلواکی و مجارستان روز دوشنبه در براتیسلاوا از دان یورگنسن، کمیسر انرژی اتحادیه اروپا، خواستار «انعطاف بیشتر» شدند؛ اما هر دو کشور گاز روسیه را از طریق خطوط لوله خریداری می‌کنند و مهلت آن‌ها برای پایان‌دادن به این واردات، پاییز ۲۰۲۷ است، نه ژانویه.

پیتر ماگیار، نخست‌وزیر جدید مجارستان، گفته بوداپست انرژی را «به ارزان‌ترین و امن‌ترین شکل ممکن» خریداری خواهد کرد. با این حال، درخواست‌های مشخص برای به‌تعویق‌انداختن ممنوعیت LNG روسیه از سوی شرکت‌ها مطرح شده است: کلودیو دسکالزی، مدیرعامل شرکت ایتالیایی انی، در ماه آوریل خواستار چنین اقدامی شد و رئیس بندر بیلبائو نیز در ژوئن همین موضع را مطرح کرد.

مادرید به‌صورت علنی بر پایبندی به مهلت تعیین‌شده تاکید کرده و رم نیز از درخواست مدیرعامل انی حمایت نکرده است. بلژیک اما موردی است که باید زیر نظر داشت؛ زیرا بارت دو وِوِر، نخست‌وزیر این کشور، از ضرورت بازپس‌گیری «دسترسی به انرژی ارزان» روسیه سخن گفته است. فرانسه، که شرکت توتال‌انرژیز آن یکی از سهام‌داران یامال است، ترجیح داده شرکت خود استدلال‌هایش را مطرح کند.

چالش‌های پیش رو

قوی‌ترین ایراد به این استدلال آن است که اروپا پیش‌تر نیز در برابر فشارها عقب‌نشینی کرده است. بروکسل اجرای بخش‌هایی از مقررات مربوط به انتشار متان را به تعویق انداخته، هدف ذخیره‌سازی گاز را کاهش داده و کمک‌های اضطراری دولتی را تمدید کرده است. پس چرا این ممنوعیت باید متفاوت باشد؟

پاسخ این است که دقیقا همین امتیازهاست که آن را متفاوت می‌کند. هر یک از این عقب‌نشینی‌ها از فشار موجود می‌کاهد تا خود ممنوعیت واردات LNG روسیه بدون تغییر باقی بماند. عقب‌نشینی از این ممنوعیت ها، هزینه راهبردی‌ به همراه خواهد داشت که کاهش هدف ذخیره‌سازی گاز چنین هزینه‌ای ندارد. چنین اقدامی به مسکو نشان می‌دهد که تحریم‌های اتحادیه اروپا زیر فشار افزایش قیمت‌ها فرو می‌ریزند؛ آن هم تنها چند هفته پس از آنکه رهبران اروپایی از واشنگتن به دلیل لغو تحریم‌های گازوئیل روسیه انتقاد کردند.

حجم عرضه‌ای که در معرض خطر قرار دارد نیز نسبتا محدود است. برآورد ما نشان می‌دهد که تحویل LNG یامال در فاصله ژانویه تا مارس حدود ۵ میلیارد مترمکعب خواهد بود. این میزان تقریبا یک‌سوم از کاهش ۱۴ میلیارد مترمکعبی تقاضاست که موسسه اقتصاد انرژی و تحلیل مالی (IEEFA) برای عبور اتحادیه اروپا از زمستان ضروری می‌داند. جایگزین‌کردن این حجم از گاز به افزایش قیمت‌ها منجر خواهد شد، اما از نظر حجم عرضه قابل مدیریت است. افزون بر این، اتحادیه اروپا در سپتامبر برای خرید LNG روسیه ۷۳ درصد بیشتر از مدت مشابه سال قبل هزینه کرده است.

بنابراین، شرط‌بندی بر سر تعویق بی‌سروصدای ممنوعیت، برخلاف تصور رایج، پیش‌بینی جسورانه و متفاوتی نیست که ارزش اتکا داشته باشد. محتمل‌ترین سناریو آن است که ممنوعیت از نظر قانونی پابرجا بماند، در حالی که شرایط پیرامون آن پیچیده‌تر می‌شود: افزایش شتاب‌گرفته واردات محموله‌های یامال پیش از ۳۱ دسامبر ــ نواک نیز گفته است خریداران اروپایی می‌خواهند «سریع‌تر ذخایر خود را پر کنند» ــ اختلاف بر سر محموله‌هایی که هنگام اجرایی‌شدن ممنوعیت در مسیر انتقال هستند و جدالی بر سر معافیت‌ها که در نهایت به مهلت سال ۲۰۲۷ برای پایان واردات گاز روسیه از طریق خطوط لوله منتقل خواهد شد؛ جایی که بوداپست و براتیسلاوا استدلال‌های جدی‌تری برای درخواست انعطاف دارند.

سه سناریو برای پایان زمستان

سناریوی پایه: ممنوعیت پابرجا می‌ماند و اروپا هزینه آن را می‌پردازد (۷۰ درصد)

در همین راستا باید گفت وزیران انرژی در نشست ۲۹ اکتبر بر سر عباراتی درباره کاهش تقاضا به توافق می‌رسند، اما ممنوعیت واردات LNG روسیه را دوباره به بحث نمی‌گذارند. خریداران در ماه‌های نوامبر و دسامبر برای واردات محموله‌های یامال شتاب می‌کنند و ممنوعیت در اول ژانویه بدون تغییر اجرایی می‌شود. قیمت گاز در بازار تی‌تی‌اف تا پایان ژانویه در محدوده ۸۰ تا ۱۰۰ یورو به‌ازای هر مگاوات‌ساعت باقی می‌ماند.

فرض کلیدی این سناریو آن است که هیچ‌یک از کشورهای عضو اتحادیه اروپا تا پیش از نیمه ژانویه وضعیت اضطراری گاز اعلام نکند. محموله‌های LNG روسیه که در اول ژانویه همچنان در مسیر انتقال باشند، به موضوعی برای بررسی از سوی گمرک کشورهای عضو تبدیل خواهند شد، نه بحرانی سیاسی در سطح اتحادیه.

سناریوی بدبینانه: سازوکار اضطراری فعال می‌شود (۲۰ درصد)

براساس این فرضیه در اوایل ژانویه، موجی از سرمای شدید با توقف پیش‌بینی‌نشده عرضه گاز از نروژ هم‌زمان می‌شود، در حالی که اعلام وضعیت فورس‌ماژور توسط قطر نیز همچنان برقرار است. یکی از کشورهای عضو ــ به احتمال بیشتر بلژیک یا اسلواکی با استناد به خطرات ناشی از اختلال در ترانزیت ــ وضعیت اضطراری اعلام می‌کند و کمیسیون اروپا با تعلیق چهار‌هفته‌ای ممنوعیت موافقت می‌کند.

حتی اگر تعداد محموله‌های واردشده در این دوره محدود باشد، این اقدام نخستین نقض رسمی ممنوعیت خواهد بود. مسکو از این اتفاق برای تقویت روایت خود بهره خواهد گرفت و درخواست‌ها برای ایجاد معافیت در واردات گاز روسیه از طریق خطوط لوله در سال ۲۰۲۷ شدت می‌گیرد. معامله‌گران باید ابتدا انتظار جهش قیمت‌ها و سپس بروز اختلافات حقوقی بر سر فورس‌ماژور در قراردادهای یامال را داشته باشند.

سناریوی جایگزین: بروکسل موضع سخت‌گیرانه‌تری اتخاذ می‌کند (۱۰ درصد)

در چارچوب این سناریو زمستانی نسبتا معتدل در هفته‌های نخست یا احیای سریع‌تر تردد محموله‌های LNG از تنگه هرمز، پیش از پایان مهلت فورس‌ماژور قطر در دسامبر، به کمیسیون اروپا امکان می‌دهد ادعا کند که ارزیابی‌اش درست بوده است. کمیسیون سپس از این شرایط برای احیای پیشنهاد حذف تدریجی واردات نفت روسیه، که کشورهای حوزه بالتیک خواستار آن بوده‌اند، پیش از پایان سال استفاده می‌کند. چنین اقدامی موضع کمیسیون را در برابر فشار براتیسلاوا و بوداپست برای برخورداری از انعطاف بیشتر در واردات خط لوله‌ای تقویت خواهد کرد.

مراقب واژه «وضعیت اضطراری» باشید

پرسش اصلی این نیست که آیا اروپا توان پرداخت هزینه ممنوعیت واردات LNG روسیه در زمستان امسال را دارد یا خیر؛ مسئله این است که آیا اساسا کسی می‌تواند این ممنوعیت را از نظر حقوقی لغو کند. پاسخ آن است که هیچ‌کس نمی‌تواند این کار را در زمانی کوتاه انجام دهد.

بروکسل در عوض، هزینه حفظ ممنوعیت را از طریق افزایش قیمت‌ها، کاهش تقاضا و تعدیل سایر مقررات خواهد پرداخت. در این میان، یک نشانه بیش از هر عامل دیگری اهمیت دارد: اینکه آیا از اکنون تا نیمه ژانویه، یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا بر اساس قواعد امنیت عرضه انرژی، رسما وضعیت «اضطراری» گاز اعلام خواهد کرد یا خیر.

این اعلام رسمی تنها کلیدی است که می‌تواند سازوکار تعلیق ممنوعیت را فعال کند. اگر چنین اعلامی صورت نگیرد، ممنوعیت پابرجا خواهد ماند. اما اگر یکی از کشورهای عضو وضعیت اضطراری اعلام کند، مناقشه از حوزه حقوقی به عرصه سیاست منتقل می‌شود و مهلت سال ۲۰۲۷ برای پایان واردات گاز روسیه از طریق خطوط لوله به میدان اصلی تقابل تبدیل خواهد شد.